SAATM: Should Africa Adopt Common Negotiating Mandate?

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By Roland Ohaeri

For The Future

In this fast-evolving aviation industry, preparing for the future has become a defining characteristic, especially with regard to policy and regulation of industry, which play very crucial roles in air transport. Already, the tendency towards globalization, liberalization and consolidation has continued to gain traction in different aviation regions including Africa. In order to participate gainfully in the emerging globalized industry, regional aviation policies are being shaped to guide intra-regional and inter-regional agreements and exchanges.

The Single African Air Transport Market (SAATM) is one of such initiatives to reshape the industry in Africa for greater benefits, as it positions Africa as one of the largest single airspace blocs in the world which can better utilize air transport as a tool to transform its economy and indeed global economy. The SAATM, as an instrument of repositioning air transport in Africa, brings to mind the need to take a new look at Africa’s relationship with other regions regarding air transport.

In fact, one of the vexed issues of policy and regulation which raised much concern about a decade or so ago is the common negotiating mandate for air services or “Community Clause” of the European Union (EU). This clause allows the EU to negotiate air services agreements as a single bloc, implying that a BASA by one African State with any one European State automatically empowers all EU carriers to benefit from that agreement and operate flights to the African State based on the agreement.

EU Common Mandate
The EU common negotiating mandate faced resistance especially from Africa and the US; and still is not embraced among African States today. African States have maintained their BASAs, awaiting the policy framework expected to be developed at the African Union level, and which is yet to materialize.

The EU “Community Clause” concept is seen as disadvantageous to especially African States, since these States lack the capacity and infrastructure to reciprocate and compete with well-established EU Carriers.

“The inclusion of the community clause has repercussions on designation. Single designation may not be tenable where multiple EU airlines would be eligible for designation by the EU. The clause also touches the core of the ownership criteria for designation and authorisation as currently specified in the BASAs. A Community Clause gives multilateral effect to a bilateral agreement. The balance of rights that has been achieved under the framework of BASAs are in jeopardy,” explains Dr. Elijah Chingosho, Managing Director, Ultimate Solutions Consulting, and immediate-past Secretary General of the African Airlines Association (AFRAA).

Referring to the challenges posed by the EU Common Mandate, Dr. Chingosho explains that “the competitive threat come from the use of unutilised traffic rights. This increases competition in the African market, which is already dominated by non-African carriers which currently constitute over 80% market share on intercontinental services.” He says it may also result in capacity and fare dumping and create an imbalance and price wars, adding that it is, therefore, necessary to put in place appropriate safeguards to preserve balance.

“The inability of African airlines to reciprocate in respect of unutilised traffic rights to EU may lead to the monopolisation of the aviation industry by the EU in several African States.”


How Will Africa Get There?

No doubt, Africa needs to reposition itself to respond effectively to such bloc negotiations by establishing carefully-thought-through common negotiating position that protects the interest of African airlines and States.

The SAATM and liberalization of air transport in Africa for African airlines, as well as the African Civil Aviation Policy, and the Single African Sky (SAS) being discussed by African ANSPs, all lay the foreground for the establishment of Africa’s Common Negotiating position.

However, given that none of these programmes has been completely implemented across Africa’s 55 States indicates the enormity of work needed. According to Mr. Ilitrus Ahmadu, National President of Air Transport Services Senior Staff Association of Nigeria (ATSSSAN), implementing a Common African Negotiating Mandate will be difficult because of the challenges on the continent. “That will be difficult because I don’t think our States are prepared for liberalization,” he points out, as he however emphasizes the importance of the common African negotiating position which will bring benefits to Africa.

Therefore, while efforts are on-going to achieve the full implementation of the SAATM, SAS, aviation infrastructure and other vital frameworks in Africa, now is the time to review and adopt a workable common framework for negotiating air services agreements with third countries or blocs.

That is why it is heartwarming that, already, the issue of Africa’s common negotiating position has been discussed as recently as 2019 at the highest level among aviation institutions in Africa. An aviation legal expert explains further: “Guidelines on Common African Position for Negotiations were indeed developed pursuant to Decision of the AU Committee of African Ministers of Transport meeting held in Algiers some time in 2010, but the clauses were non-binding. Recently, following the launch of the SAATM, New Guidelines for negotiation with third Parties have been developed and considered by Air Transport Experts in January 2019, but not finalized for adoption by the appropriate Organs of the AU. ”

Given this scenario, getting a common position that is binding on African States is a major step towards achieving unified air services negotiation framework at is more beneficial for Africa.

Beyond the common negotiating framework, African airlines must be supported by removing the asphyxiating taxes, charges and fees, effectively managing Africa’s fuel crises, and establishing a conducive operating environment, among other measures to enable these threatened airlines operate more competitively. When African airlines become prosperous, consolidation becomes easier to propose and achieve. Then African States without their own carriers could exercise their air services agreements using strong airlines from other African States.

Having strong African carriers that can reciprocate in air services agreements would be a better position than relying on commercial agreements to make up for lack o reciprocity from African States. Africa must support and prepare its airlines for consolidation and competition.  Already, there are indications that commercial agreements are becoming less favoured in global air transport and at ICAO level, even though Africa may continue to rely on commercial agreements to benefit from BASAs, whereby foreign airlines wishing to operate extra non-reciprocated frequencies into Africa may pay for such operations.

Big Task
Africa has a huge task at hand to deliver the common negotiating position as well as strong airlines to services existing and new air services agreements. What is also interesting is to ensure that African States do not lose out in air services programmes with EU or third countries before the common African position is adopted hopefully over the next few years.

“In the meantime, while Africa gets it act together, any negotiating framework should include safeguards for African carriers. These will be aimed at maintaining a balance and ensuring not only participation in air transport but also the ability to compete effectively expand and grow,” says Dr. Chingosho.


SAATM: L’Afrique devrait-elle adopter un mandat commun de négociation ?

Par Roland Ohaeri

Pour l’avenir

Dans ce secteur de l’aviation en pleine évolution, la préparation de l’avenir est devenue une caractéristique déterminante, en particulier en ce qui concerne la politique et la réglementation de l’industrie, qui jouent un rôle très important dans le transport aérien. Déjà, la tendance à la mondialisation, à la libéralisation et à la consolidation a continué de gagner du terrain dans différentes régions de l’aviation, y compris  en Afrique. Afin de participer utilement à l’émergence d’une industrie mondialisée, des politiques aéronautiques régionales sont en cours d’élaboration pour guider les accords et les échanges intra régionaux et interrégionaux.

Le Marché unique du transport aérien africain (SAATM) est l’une de ces initiatives visant à remodeler l’industrie en Afrique pour en tirer de plus grands avantages, car il positionne l’Afrique comme l’un des plus grands blocs d’espace aérien unique au monde qui peut mieux utiliser le transport aérien comme un outil pour transformer son économie et même l’économie mondiale. Le SAATM, en tant qu’instrument de repositionnement du transport aérien en Afrique, rappelle la nécessité d’un regard neuf sur les relations de l’Afrique avec les autres régions en matière de transport aérien.

En fait, l’une des questions controversées de politique et de réglementation qui a suscité beaucoup d’inquiétude il y a une dizaine d’années est le mandat commun de négociation pour les services aériens ou “clause communautaire” de l’Union européenne (UE). Cette clause permet à l’UE de négocier des accords de services aériens en tant que bloc unique, ce qui implique qu’un ABSA conclu par un État africain avec un État européen donné habilite automatiquement tous les transporteurs de l’UE à bénéficier de cet accord et à exploiter des vols vers cet État africain sur la base de cet accord.

Le mandat commun de négociation de l’UE s’est heurté à la résistance, en particulier de l’Afrique et des États-Unis, et n’est toujours pas adopté par les États africains aujourd’hui. Les États africains ont maintenu leurs ABSA en attendant le cadre politique qui devrait être élaboré au niveau de l’Union africaine et qui ne s’est pas encore concrétisé.

Le concept de “clause communautaire” de l’UE est considéré comme désavantageux, en particulier pour les États africains, dans la mesure où ces États ne disposent pas des capacités et des infrastructures nécessaires pour faire face à la concurrence des transporteurs communautaires bien établis.

“L’inclusion de la clause communautaire a des répercussions sur la désignation. La désignation unique peut ne pas être défendable lorsque plusieurs compagnies aériennes de l’UE seraient éligibles à la désignation par l’UE. La clause touche également au cœur des critères de propriété pour la désignation et l’autorisation, tels qu’ils sont actuellement spécifiés dans les ABSA. Une clause communautaire donne un effet multilatéral à un accord bilatéral. L’équilibre des droits qui a été atteint dans le cadre des ABSA est menacé “, explique le Dr ElijahChingosho, directeur général d’UltimateSolutions Consulting et ancien Secrétaire général de l’Association des compagnies aériennes africaines (AFRAA).

Se référant aux défis posés par le mandat commun de l’UE, M. Chingosho explique que “la menace concurrentielle provient de l’utilisation de droits de trafic non utilisés. Cela accroît la concurrence sur le marché africain, qui est déjà dominé par des transporteurs non africains qui représentent actuellement plus de 80% de part de marché sur les services intercontinentaux”. Il ajoute qu’elle peut également entraîner un dumping des capacités et des tarifs et créer un déséquilibre et des guerres de prix, ajoutant qu’il est donc nécessaire de mettre en place des sauvegardes appropriées pour préserver l’équilibre.

“L’incapacité des compagnies aériennes africaines à rendre la pareille à l’UE en ce qui concerne les droits de trafic non utilisés pourrait conduire à la monopolisation de l’industrie aéronautique par l’UE dans plusieurs États africains.

Comment l’Afrique y parviendra-t-elle ?

Il ne fait aucun doute que l’Afrique doit se repositionner pour répondre efficacement à ces négociations en bloc en établissant une position de négociation commune mûrement réfléchie qui protège les intérêts des compagnies aériennes et des États africains.

Le SAATM et la libéralisation du transport aérien en Afrique pour les compagnies aériennes africaines, ainsi que la politique africaine de l’aviation civile et le Ciel unique africain (SAS) en cours de discussion par les ANSP africains, sont autant de points de départ pour l’établissement de la position commune de négociation de l’Afrique.

Toutefois, étant donné qu’aucun de ces programmes n’a été complètement mis en œuvre dans les 55 États d’Afrique, l’énormité du travail nécessaire est évidente. Selon M. IlitrusAhmadu, Président national de l’Association des cadres supérieurs des services de transport aérien du Nigéria (ATSSSAN),  la mise en œuvre d’un mandat commun africain de  négociation africain  sera difficile en raison des défis qui se posent sur le continent. “Ce sera difficile parce que je ne pense pas que nos Etats soient prêts pour la libéralisation “, ajoute-t-t-il, tout en soulignant l’importance de la position commune africaine de négociation qui sera bénéfique pour l’Afrique.

Par conséquent, alors que des efforts sont en cours pour parvenir à la mise en œuvre complète du SAATM, du SAS, de l’infrastructure de l’aviation et d’autres cadres vitaux en Afrique, le moment est venu de revoir et d’adopter un cadre commun viable pour négocier des accords de services aériens avec des pays ou des blocs tiers.

C’est pourquoi il est réconfortant de constater que la question de la position commune de négociation de l’Afrique a déjà été débattue en 2019 au plus haut niveau des institutions africaines de l’aviation. Un expert en droit de l’aviation explique plus en détail : “Les directives sur la position africaine commune pour les négociations ont en effet été élaborées conformément à la décision du Comité des ministres africains des transports de l’UA, réuni à Alger en 2010, mais les clauses n’étaient pas contraignantes. Récemment, à la suite du lancement du SAATM, de nouvelles lignes directrices pour la négociation avec des tiers ont été élaborées et examinées par les experts du transport aérien en janvier 2019, mais elles n’ont pas été finalisées pour adoption par les organes appropriés de l’UA. ”

Dans ce contexte, l’adoption d’une position commune contraignante pour les États africains est une étape importante vers la mise en place d’un cadre unifié de négociation sur les services aériens, ce qui est plus avantageux pour l’Afrique.

Au-delà du cadre commun de négociation, les compagnies aériennes africaines doivent être soutenues en supprimant les taxes, redevances et frais asphyxiants, en gérant efficacement les crises pétrolières en Afrique et en établissant un environnement d’exploitation favorable, entre autres mesures pour permettre à ces compagnies aériennes menacées de fonctionner de manière plus compétitive. Lorsque les compagnies aériennes africaines deviennent prospères, la consolidation devient plus facile à proposer et à réaliser. Les États africains qui n’ont pas leurs propres transporteurs pourraient alors exercer leurs accords de services aériens en faisant appel à des compagnies aériennes fortes d’autres États africains.

Avoir des transporteurs africains forts qui peuvent faire de même dans les accords de services aériens serait une meilleure position que de compter sur des accords commerciaux pour compenser l’absence de réciprocité de la part des Etats africains. L’Afrique doit soutenir et préparer ses compagnies aériennes à la consolidation et à la concurrence.  Déjà, il semble que les accords commerciaux soient de moins en moins favorisés dans le transport aérien mondial et au niveau de l’OACI, même si l’Afrique peut continuer à s’appuyer sur des accords commerciaux pour bénéficier des ABSA, en vertu desquels les compagnies aériennes étrangères souhaitant exploiter des fréquences supplémentaires non réciproques en Afrique peuvent payer pour ces opérations.

L’Afrique a une tâche énorme à accomplir pour mettre en œuvre la position commune de négociation ainsi que des compagnies aériennes fortes dans le cadre des accords existants et des nouveaux accords sur les services aériens. Il est également intéressant de veiller à ce que les États africains ne soient pas perdants dans les programmes de services aériens avec l’UE ou des pays tiers avant que la position africaine commune ne soit adoptée, espérons-le, au cours des prochaines années.

“Dans l’intervalle, pendant que l’Afrique agit de concert, tout cadre de négociation devrait inclure des garanties pour les transporteurs africains. Ces mesures viseront à maintenir un équilibre et à assurer non seulement la participation au transport aérien, mais aussi la capacité de faire face à la concurrence, de se développer et de croître efficacement,” déclare M. Chingosho.

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